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国外PPP模式经典案例分析

作者: 来源:株洲新区 发布时间:2015年07月22日 浏览次数: 【字体:

  成功案例——英国赛文河第二大桥项目

  赛文河位于英格兰与威尔士之间,阻断了两岸交通。1966年,赛文河第一大桥建成通车,但随着交通流量的增长,到20世纪80年代中期,第一大桥已难以满足通行需求,需新建第二座大桥。英国政府决定采用PPP模式吸引社会资本完成第二座大桥的建设、运营和维护,同时接管第一大桥。该项目采用设计—建造—融资—运营—维护(DBFOM)特许经营模式。该项目的社会资本方为赛文河大桥公司,由约翰· 莱恩有限公司和GTM Entrepose公司各持股50%。建筑设计方为托马斯·伯西事务所;结构设计方为哈尔克罗事务所、SEEE公司、吉福德事务所;建设方为VINCI公司、Cimolai Costruzioni Metalliche、弗雷西内有限责任公司;融资方为美国银行、巴克莱银行。

  该项目于1984年启动前期准备工作,1986年确定建设方案,1989年赛文河大桥公司中标,1992年项目建成通车。赛文河大桥公司的唯一收入来源是第一、二大桥产生的过桥费收入,收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。定价机制根据1989年以来物价指数增长情况每年进行调整,以消除通货膨胀因素。项目建设总成本为5.81亿英镑,包括新建第二大桥及还清第一大桥剩余债务以及特许经营期内两座大桥的运营和维护。
由于第一大桥存在严重老化,已对第二大桥构成潜在的交通、收入和成本风险,需要特许经营方进行维护。这种情况给特许经营方带来了额外的风险。经过谈判,特许经营方负责对第一大桥进行维护,但以下情况除外:桥梁初始设计或建设施工质量差;交通流量高于预期;恶劣的天气条件。从而排除了一些难以预期或无法控制的不利因素,减轻了特许经营方的运营压力。

  项目最终融资安排包括:银行贷款1.9亿英镑、BEI贷款1.5亿英镑、债券1.31英镑、政府债券6000万英镑及特许权权益5000万英镑。为了降低债务成本,特许经营方分别在1997年和2002年对银行进行了重组再融资。

  在该案例中,赛文河大桥公司通过对承担的第一大桥责任的限定而限定了风险范畴,排除了难以预期的因素。同时该项目采取了多种融资工具,包括银行贷款、发行债券、政府债券、以及特许权权益等,为后续项目融资方式起到了示范作用。

  失败案例——加州91号快速路

  加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部。作为连接橙县的商业中心和河岸县的居民区的交通要道,上世纪80年代末90年代初,由于当地快速的经济发展、人口膨胀和城市扩张,橙县境内的91号公路变得异常拥堵。加州政府采用PPP模式建造加州91号快速路项目。

  加州91号快速路项目是在现有91号公路两向车道的中间地带(修建时已经预留出来)增加双向共四条收费车道。加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC (California Private Transportation Company)于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。根据合同,CPTC全权负责该项目的建设,包括设计、融资、建造以及运营和维护。同时,合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益。项目的最终造价是1.3亿美金,其中包括 2000万CPTC的直接投资,其余的是CPTC的银行贷款。项目于1995年12月顺利完工并投入使用。

  值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条款(也称为排他性条款):政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路,或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路。私营方CPTC称这一条款对保护项目的合理收益至关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。加州91号快速路在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地的交通拥堵,有效地提高了行车安全,同时私营方也获得了可观的经济收益。然而由于橙县在20世纪90年代末快速的发展,当地交通出行量节节攀升,91号公路上的交通拥堵和安全问题又再一次地摆在了政府面前。

  迫于当地民众的压力,加州交通部于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路,以缓解交通压力。然而,私营方在2个月后直接把加州交通部告上了法院,加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款,并要求其对此进行赔偿。此后经过多方尝试,加州交通部与橙县交通局最终于2002年以近2.1亿美元(比原来的项目造价多了8000万)的价格回购了“加州91号快速路”,才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起,“加州91号快速路”作为一个政府收费公路项目由橙县交通局运营管理。

  该案例中,PPP项目最终以政府回购的方式提前终结。PPP项目运营周期较长,期间的不确定因素太多,政府如何在设计合同条款时为将来的发展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间,更好地保护社会公共利益是值得深思的问题。

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